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（征求意見稿）

為深入貫徹落實習近平生態文明思想，堅決打贏打好污染防治攻堅戰，深化環境影響評價（以下簡稱“環評”）“放管服”改革，規范煤炭資源開發行業環境影響評價管理，切實提高效能，推進煤炭資源開發與生態環境保護相協調，依照國家相關法律法規和標準規范等要求，制定本指導意見。

一、規范規劃環境影響評價管理 

（一）經批準的煤炭礦區總體規劃，是煤礦項目核準、建設、生產的基本依據。發展改革（能源主管）部門在組織編制煤炭礦區總體規劃時，應堅持“生態優先、綠色發展”的理念，根據法律法規要求，同步組織開展規劃環評工作，編制環境影響報告書。

（二）在編制煤炭礦區總體規劃環境影響報告書時，應依據國土空間規劃和生態保護紅線、自然保護地管理要求等，結合所在?。ㄗ灾螀^、直轄市）“三線一單”成果，在報告書中明確禁止開發的區域。結合區域生態環境現狀、地表水及地下水資源分布等因素，以及規劃實施與空間管控要求、資源利用總量和效率、生態環境質量改善目標的關系，科學預測、分析和評估規劃實施的生態環境影響，提出預防或減輕不良影響的對策和措施，形成包括規劃草案的環境合理性和可行性，預防或者減輕不良環境影響的對策和措施的合理性和有效性，以及關于規劃草案布局、規模、開發方式等方面調整建議的環境影響評價結論。

（三）負責編制規劃的發展改革（能源主管）部門在報批煤炭礦區總體規劃草案前，應將規劃環評文件報送與規劃審批部門同級的生態環境主管部門，并抄送負責審批規劃的發展改革（能源主管）部門。生態環境主管部門會同負責審批規劃的發展改革（能源主管）部門召集有關部門代表和專家組成審查小組，對環境影響報告書進行審查。審查小組應當提出書面審查意見，生態環境主管部門應及時將意見印送相關部門。

（四）審查小組提出修改意見的，負責編制規劃的發展改革（能源主管）部門應當根據環境影響報告書結論和審查意見對規劃草案進行修改完善，并對環境影響報告書結論和審查意見的采納情況作出說明；不采納的，應當說明理由。

負責編制規劃的發展改革（能源主管）部門，應當將修改完善后的規劃環境影響報告書、審查意見及采納落實情況，與礦區總體規劃草案一并報送負責審批規劃的發展改革

（能源主管）部門。未附送的，規劃審批機關應當要求其補充；未補充的，不予審批。

負責審批規劃的發展改革（能源主管）部門在審批規劃草案時，應將規劃環境影響報告書結論和審查意見作為礦區總體規劃批準的重要依據，在審批中未采納規劃環境影響報告書結論和審查意見的，應當作出說明，并存檔備查。

（五）對已批準的煤炭礦區總體規劃，發生下列情形之一的，屬于規劃的重大調整，應編制煤炭礦區總體規劃（修改版），同步開展規劃環評，并按程序報批（審）：

1.礦區主要邊界調整導致規劃面積擴大的；

2.新增井（礦）田的；

3.原規劃井（礦）田合并或分立時，增加井（礦）田總規模的；

4.礦區內已有生產建設煤礦總規模（已建成煤礦和已核準建設煤礦產能之和）超過原礦區規劃總規模的；

5.單個煤礦建設規模（生產能力）增加幅度超過規劃確定規模 30%及以上的；

6.涉及的自然保護地或生態保護紅線增多且影響明顯的；

7.開采方式（露天或井工）變化的；

8.其他規定的情形。

屬于礦區邊界范圍縮小、礦區內井（礦）田合并或分立且不增加井（礦）田總規模等規劃非重大調整情形的，應編制煤炭礦區總體規劃局部調整方案報原規劃審批機關同意，原規劃審批機關應將同意后的調整方案，抄送原印發規劃環評審查意見的生態環境主管部門。

（六）對于有重大生態環境影響的煤炭礦區總體規劃，負責編制規劃的發展改革（能源主管）部門應及時組織規劃環境影響的跟蹤評價，將評價結果報告規劃審批機關，并通報印發規劃環評審查意見的生態環境主管部門。礦區總體規劃實施過程中產生重大不良環境影響的，負責編制規劃的發展改革（能源主管）部門應當及時提出改進措施，向規劃審批機關報告，并通報印發規劃環評審查意見的生態環境主管部門及其他有關部門。

生態環境主管部門發現礦區總體規劃實施過程中產生重大不良環境影響的，應當及時進行核查。經核查屬實的，向規劃審批機關提出采取改進措施或者修訂規劃的建議。負責審批規劃的發展改革（能源主管）部門在接到規劃編制機關的報告或者生態環境主管部門的建議后，應當及時組織論證，并根據論證結果采取改進措施或者對規劃進行修訂。發展改革（能源主管）部門開展煤炭礦區總體規劃實施評估時，應當將規劃環評落實情況和效果等納入其中。

（七）未依法進行環境影響評價的煤炭礦區總體規劃，不得組織實施；對不符合煤炭礦區總體規劃要求的項目，發展改革（能源主管）部門不予核準 。生態環境主管部門將與礦區總體規劃及其環評的符合性作為規劃所包含項目環評文件審批的重要依據，對不符合礦區總體規劃的項目，不予審批其項目環評文件。對符合規劃環評結論和審查意見的建設項目，其建設項目環評文件可依據規劃環評審查意見對區域環境質量現狀、規劃協調性分析等內容適當簡化。

二、深化“放管服”改革優化項目環評管理

（八）符合煤炭礦區總體規劃和規劃環評的煤炭采選建設項目，應依法編制項目環評文件，在開工建設前取得批復。符合條件的還應當編制輻射環境影響評價專篇，與環評文件同步編制、一同報批。項目環評文件經批準后，在設計、建設等過程中發現項目的性質、規模、地點、采用的生產工藝或者防治污染、防止生態破壞的措施發生重大變動的，建設單位應當在變動實施前，主動重新報批建設項目的環境影響評價文件。各級生態環境主管部門在審批煤炭采選建設項目環評文件時，不得違規設置或保留水土保持、下級生態環境主管部門預審等前置條件；涉及生態環境敏感區的，在符合法律法規的前提下，主管部門意見不作為環評審批的前置條件。

（九）井工開采地表沉陷的生態環境影響預測，應充分考慮自然生態條件、沉陷影響形式和程度等制定生態重建與恢復方案，確保與周邊生態環境相協調。露天開采時應優化采排計劃，控制外排土場占地面積，在確保安全生產的前提下，盡快實現內排土，針對排土場平臺、邊坡和采掘場沿幫、最終采掘坑等制定生態重建與恢復方案。制定矸石周轉場地、地面建（構）筑物搬遷跡地等的生態重建與恢復方案。建設單位應嚴格控制采煤活動擾動范圍，按照“邊開采、邊恢復”原則，及時落實各項生態重建與恢復措施，并定期進行效果評估，存在問題的，建設單位應制定科學、可行的整改計劃并嚴格實施。

（十）井工開采不得破壞具有供水意義含水層結構、污染地下水水質，保護地下水的供水功能和生態功能，必要時應采取保護性開采技術或其他保護措施減緩對地下水環境的影響。露天開采項目應采取有效措施控制疏干水量、淺層地下水水位降深及對淺層地下水的疏干影響范圍，減緩露天開采對淺層地下水環境的影響。污水處理設施等所在區域應采取防滲措施。

（十一）鼓勵對煤矸石進行井下充填、發電、生產建筑材料、回收礦產品、制取化工產品、筑路、土地復墾等多途徑綜合利用，因地制宜選擇合理的綜合利用方式，提高煤矸石綜合利用率。煤矸石的處置與綜合利用應符合國家及行業6相關標準規范要求。禁止建設永久性煤矸石堆放場（庫），確需建設臨時性堆放場（庫）的，其占地規模應當與煤炭生產和洗選加工能力相匹配，原則上占地規模按不超過 3 年儲矸量設計，且必須有后續綜合利用方案。技術可行的條件下優先采用井下充填技術處置煤矸石，有效控制地面沉陷、損毀耕地，減少煤矸石排放量。

提高煤礦瓦斯利用率，控制溫室氣體排放。高瓦斯、煤與瓦斯突出礦井應配套建設瓦斯抽采與綜合利用設施，甲烷體積濃度大于等于 8%的抽采瓦斯，在確保安全的前提下，應進行綜合利用。鼓勵對甲烷體積濃度在 2%（含）至 8%的抽采瓦斯以及乏風瓦斯，探索開展綜合利用。確需排放的，應滿足《煤層氣（煤礦瓦斯）排放標準（暫行）》要求。

（十二）針對礦井水應當考慮主要污染因子及污染影響特點等，通過優化開采范圍和開采方式、采取針對性處理措施等，從源頭減少和有效防治高含鹽、酸性、高氟化物、放射性等礦井水。礦井水應優先用于項目建設及生產，并鼓勵多途徑利用多余礦井水?？梢岳玫牡V井水未得到合理、充分利用的，不得開采及使用其他地表水和地下水水源作為生產水源，并不得擅自外排。礦井水在充分利用后仍有剩余且確需外排的，經處理后擬外排的礦井水相關水質因子值應滿足或優于受納水體環境功能區劃規定的地表水環境質量對應值，含鹽量不得超過 1000 毫克/升，且不得影響上下游相7關河段水功能需求；安裝在線自動監測系統，相關環境數據向社會公開，與相關部門聯網，接受監督。依法依規做好關閉礦井封井處置，防治老空水等污染。

（十三）煤炭開采應符合大氣污染防治政策。生態保護紅線、自然保護地內嚴禁進行露天開采，其他生態功能極重要區、生態極敏感區以及國家規定的重要區域等應嚴格控制露天采。加強煤炭開采的揚塵污染防治，對露天開采的采掘場、排土場已形成的臺階進行壓覆及灑水降塵，對預爆區灑水預濕。煤炭、矸石的儲存、裝卸、輸送以及破碎、篩選等產塵環節，應采取有效措施控制揚塵污染，優先采取封閉措施，廠界無組織排放應符合國家和地方相關標準要求；涉及環境敏感區或區域顆粒物超標的，必須采取封閉措施。煤炭企業應針對煤炭運輸的揚塵污染提出封閉運輸、車輛清洗等防治要求，減少對道路沿線的影響；相關企業應規劃建設鐵路專用線，并采用鐵路、水路等方式運輸煤炭。

新建、改擴建煤礦應配套煤炭洗選設施，有效提高煤炭產品質量，強化洗選過程污染治理。煤炭開采使用的非道路移動機械排放廢氣應符合國家和地方污染物排放標準要求，鼓勵使用新能源非道路移動機械。優先采用余熱利用、依托熱源、清潔能源等供熱措施，減少大氣污染物排放；確需建設燃煤鍋爐的，應符合國家和地方大氣污染防治要求。加強矸石山管理和綜合治理，采取有效措施控制揚塵、自燃等。

（十四）煤炭采選企業應當依法申請取得排污許可證或進行排污登記，否則不得排放污染物。改建、擴建和技術改造煤炭采選項目必須采取措施，治理與該項目有關的原有環境污染和生態破壞。

（十五）鼓勵相關部門和企業，開展沉陷區生態修復技術、露天礦排土場和采掘場生態重建與修復技術、保水采煤技術、高含鹽量礦井水處理與利用技術、煤矸石綜合利用技術、低濃度和乏風瓦斯綜合利用技術、關閉煤礦瓦斯監測和綜合利用技術等研究，促進煤炭采選行業綠色發展。持續創新行業環評管理思路，遵循煤炭資源開發與環境影響特點，探索和推進煤炭開采項目環評管理程序和方式改革。

三、統籌解決好行業突出問題

（十六）對存在“未批先建”等違法行為的，應嚴格執行 《關于進一步加強環境影響評價違法項目責任追究的指導意見》（環辦函〔2015〕389 號）的規定，依法實施行政處罰，追究相關人員責任。本指導意見印發后的新開工的“未批先建”行為或文件印發前開始持續到文件印發后的，有下列情形之一的，生態環境主管部門對違法行為從嚴處理，從重罰款，可以責令恢復原狀：

1.環評文件未經批準或重大變動未經環評審批建設項目 基本建成或投入運行的；

2.環評文件未經批準或重大變動未經環評審批在生態保 護紅線、自然保護地、飲用水水源保護區內開工建設的；

3.環評文件未經批準或重大變動未經環評審批擅自開工 建設造成了重大環境污染或嚴重生態破壞事件的。

（十七）嚴格落實《關于加強“未批先建”建設項目環境影響評價管理工作的指導意見》（環辦環評〔2018〕18 號）要求，存在“未批先建”違法行為的項目，建設單位主動報批環境影響報告書（表）的，有審批權的生態環境主管部門應根據技術評估和審查結論分別作出相應處理：對符合環評審批要求的，依法作出批準決定，并出具審批文件；對存在《建設項目環境保護管理條例》第十一條所列情形之一的，生態環境主管部門依法不予批準該項目環境影響報告書（表），并可以依法責令恢復原狀。

存在“未批先建”違法行為的項目，在其環評文件中，應對違法建設過程中造成的環境影響及存在的主要環境問題進行分析，提出具體的整改方案，明確責任人、投資來源和完成時限。

（十八）本指導意見印發后，合法生產煤礦因生產能力變化導致出現第（五）條第一款規定情形的，應履行規劃和規劃環評手續，并將規劃環評結論做為項目環評的重要依據；其中單個煤礦設計生產能力增加 30%及以上的，應依法重新開展環評；設計生產能力增加 30%以下的，依法直接開展環境影響后評價，報生態環境主管部門備案。未按上述規10定完成環評手續的，煤礦不得按照核定后的產能組織生產。

各級發展改革（能源主管）部門應在環評手續完成后公告煤礦產能變化情況。

（十九）地方生態環境主管部門在日常工作中發現的煤炭資源開發相關規劃和項目環評違法情況多發且問題突出的，應主動向省級及以上生態環境主管部門報告，收到報告的生態環境主管部門應當采用函告、通報、約談等措施督促有關地方政府和煤炭企業限期整改，涉及違法的依法查處，整改不到位的納入生態環保督察范疇。

四、依法加強事中事后監管

（二十）各級生態環境主管部門應加強煤炭采選規劃、建設、運營環境監督檢查，采取“雙隨機、一公開”方式加強執法，嚴格依法糾正和查處違法違規行為，對典型案例進行公開曝光。在環評文件復核中，加強生態保護與修復措施、污染防治措施、煤矸石和瓦斯綜合利用措施等技術校核，發現問題依法查處，并督促相關責任方及時整改。

（二十一）建設單位應依法依規開展竣工環境保護驗收，按照相關要求編制驗收調查報告，并詳細記錄生態環境保護措施執行情況，生態環境保護與修復、污染防治措施及投資情況，項目存在的生態環境問題及解決措施，并錄入全國建設項目竣工環境保護驗收信息平臺。編制輻射環境影響評價專篇的項目，相關情況一并納入驗收。

（二十二）建設單位在項目投入生產或運營后，按要求開展環境影響后評價，依法公開并報原環境影響評價文件審批部門備案。煤炭采選建設項目環境影響后評價應重點調查評價生態環境和水環境的實際影響與保護措施的有效性，分析驗證環境影響預測方法的合理性與參數的準確性，修訂預測模型和相關參數，并據此對后續開發的環境影響，提出生態環境保護補救方案和改進措施。建設單位應及時落實好各項補救方案和改進措施，相關情況應納入生態環境主管部門監管內容。建設單位應做好完成開采區域生態保護和環境污染治理。

（二十三）建設單位應按照標準規范要求開展地下水、生態等環境要素長期跟蹤監測，做好井工開采地表沉陷跟蹤觀測工作；涉及伴生放射性的，要重視對輻射環境質量的監測。對具有供水意義淺層地下水存在影響的還應開展導水裂縫帶發育高度監測，如發生導入有供水意義淺層地下水含水層的現象應及時提出相關補救措施。根據生態變化情況，實施必要的工程優化和生態修復。

（二十四）建設單位或生產運營單位應按照《企事業單位環境信息公開辦法》《環境影響評價公眾參與辦法》《伴生放射性礦開發利用企業環境輻射監測及信息公開辦法(試行)》等有關要求，主動公開煤炭采選建設項目環境信息，保障公眾的知情權、參與權、表達權和監督權。各級生態環境主管部門應按要求做好環評、監督執法等有關工作的信息公開。

附件 2 《關于進一步加強煤炭資源開發環境影響評價管理 的指導意見（征求意見稿）》編制說明

一、編制背景

我國是煤炭生產與消費大國，產量與消費量均占到全球一 半左右。2019 年，我國原煤產量達到 38.5 億噸，由于能源結 構調整和去產能政策實施，2019 年我國煤炭消費比例已降至 57.7%。但由于我國能源資源富煤、貧油、少氣的賦存特點，未來一段時間煤炭仍是我國一次能源消費主體。近十幾年來，我國煤炭資源進行了高強度開發，出現了生態破壞、環境污染生態恢復滯后等問題。在管理上，粗放式管理還導致規劃環評不規范、建設項目環評“未批先建”違法多、各地在對煤炭資源開發行業環評管理政策執行上存在尺度不一、與“放管服”改革 等新要求不協調等問題。環評是從源頭上控制生態破壞與環境 污染的有效管理手段，強化和規范規劃、建設項目環評管理對 促進煤炭資源開發行業的綠色發展具有重要意義，亟需規范。

2018 年 11 月以來，我部會同國家能源局，組織部環境 工程評估中心成立編制工作組，開展《關于進一步加強煤炭資 源開發環境影響評價管理的指導意見》（以下簡稱《意見》） 編制工作。編制工作組多次組織開展現場調研和研討，廣泛聽 取和吸納行業專家、學者、地方管理部門的意見和建議，形成 此次征求意見稿。

二、主要內容

《意見》包括 4 部分：規劃環評相關要求（7 條）、建設 項目環評相關要求（8 條）、解決行業突出環境問題相關要求（4 條）、事中事后監管相關要求（5 條）。主要包括：一是 規范規劃環評管理，提出了嚴格落實規劃環評制度，準確把握 規劃環評重點，規范規劃環評審查程序，強化規劃環評約束作 用、修編規劃情形、跟蹤評價、規劃與項目環評聯動等方面的 要求。二是落實“放管服”改革優化項目環評管理，聚焦煤炭資 源開發行業環境影響特點，突出生態環境保護、資源綜合利用， 提出覆蓋施工到運營全過程的管理要求。三是統籌解決好行業 突出問題，提出加大項目環評違法處罰力度，強化違法項目環 評手續完善，優化產能變化項目環評管理，促進環境問題整改 等方面的要求。四是依法加強事中事后監管，提出了依法加強 監管，規范竣工環保驗收，定期開展后評價，落實跟蹤監測， 企業信息公開等方面的要求，強化企業主體責任，形成環評、 施工期環境監管、后評價的銜接。

三、需要說明的內容

（一）關于規劃環評。該部分內容從明確規劃環評主體責任、明確規劃環評重點、規范審查程序、強化規劃環評約束作 用、加強規劃環評與項目環評聯動等方面作出了規定。一是明確規劃環評主體責任。針對日常管理中發現的規劃環評主體責 任不明確問題，進一步明確，發展改革（能源主管）部門在組織編制礦區規劃時，需同步組織開展規劃環評工作，編制環境影響報告書，并將規劃環評文件送報與規劃審批部門同級的生態環境部門進行審查。二是明確礦區規劃環評重點。包括銜接落實“三線一單”生態環境分區管控要求，充分論證規劃草案的環境合理性和可行性，提出合理、有效的環境保護對策和措施，以及關于規劃草案布局、規模、開發方式等方面調整建議。三是規范規劃環評審查。明確規劃環評審查的階段、步驟以及召集審查的部門。四是強化規劃環評約束。強調規劃環評在規劃審批、項目核準實施、項目環評等不同階段的約束和指導作用。五是加強礦區規劃環評與項目環評聯動。明確對符合規劃環評結論和審查意見的建設項目，其項目環評文件內容適當簡化。

（二）關于項目環評。該部分內容從取消環評前置、加強生態保護與修復、嚴格保護地下水環境、提高煤矸石及瓦斯綜合利用率、妥善處置礦井水、加強大氣污染防治、落實排污許可制度、加強科學研究等八個方面作出了規定。其中，關于煤礦瓦斯綜合利用，我國煤炭采選行業瓦斯抽采利用率較低（僅 42%），《煤層氣（煤礦瓦斯）排放標準（暫行）》中僅對甲烷體積濃度大于等于 30%的提出了禁止排放的要求，考慮到甲烷體積濃度大于 8%的低濃度瓦斯發電利用技術已較為成熟，為提高煤礦瓦斯綜合利用率，滿足現階段溫室氣體排放控制要求，分別從高瓦斯礦井應配套建設瓦斯抽采與綜合利用設施、甲烷體積濃度大于等于 8%應進行綜合利用、鼓勵甲烷體 積濃度在 2%（含）至 8%的抽采瓦斯低碳利用等方面作出了規定。鑒于關閉礦井瓦斯持續釋放，提出了鼓勵相關部門和企業開展廢棄和關閉煤礦瓦斯監測的要求，鼓勵開展綜合利用技術的研究與探索。關于礦井水處理與綜合利用，我國現階段高礦化度、酸性、高氟化物等礦井水處理效果不佳，規定建設單位應根據礦井水主要污染因子及污染影響特點采取針對性處理措施有效處理高礦化度、酸性、高氟化物等礦井水的要求。由于礦井水實際產生量與勘查階段相比普遍發生變化，且不同開采時期礦井水量也不斷變化的特點，規定礦井水應優先利用。同時，考慮到部分項目受外部因素影響存在不能利用確需外排的情況，提出了排放水質要求等。

（三）關于解決行業突出問題。該部分具體明確了“未批先建”違法行為從嚴處罰、辦理環評手續的要求，提出了因生產能力核定導致生產規模發生重大變動項目的環評要求。一是 從嚴查處環評違法。突出了違法建成及投入運行、在重要環境 敏感區內違法建設、因違法建設造成重大環境污染或嚴重生態 破壞三種嚴重情形需要從嚴處罰。二是針對現階段煤炭行業大 量產能變化項目未履行環評手續的情況，本著尊重事實的原則，提出了解決途徑。

（四）關于事中事后監管。該部分提出了依法加強環境監 管、實施竣工環境保護驗收、定期開展環境影響后評價、落實跟蹤監測、信息公開等要求?？紤]到煤炭采選行業生態破壞與環境污染并存、生態與地下水環境影響顯現滯后、且影響范圍 與程度隨著開采不斷變化等特點，《意見》規定煤礦項目按要求開展環境影響后評價。同時明確了后評價的主要內容。同時，為加強煤炭資源開采事中事后環境保護監管，結合煤炭行業環 境影響特點，從生態和地下水環境跟蹤監測、采煤沉陷觀測、輻射環境監測等方面明確了跟蹤監測的具體要求。

四、預期實施效果

通過《意見》實施，積極推動煤炭礦區規劃環評開展，促進規劃環評落地，進一步發揮規劃環評源頭預防作用；強化生 態保護與恢復、地下水環境保護、礦井水處理與利用、煤矸石和煤層氣綜合利用，提高煤炭資源開發規劃和項目環評管理效 能；對“未批先建”違法項目從嚴、從重處罰，扭轉全行業違法行為多發現狀；按照尊重現實的原則，規范產能變化項目完 善環評手續；推進環境影響后評價、跟蹤監測的規范開展，實現煤炭資源開發事前、事中、事后閉環管理，促進煤炭資源開發綠色發展。